Rechtmatigheid

Inleiding

De onafhankelijke accountant voert ten behoeve van Provinciale Staten een controle uit op de provinciale Jaarrekening. De accountantscontrole gaat naast de getrouwheid (juiste weergave van de cijfers) in op de rechtmatigheid (zijn de baten, lasten en balansmutaties volgens de geldende regels tot stand gekomen). De rechtmatigheid wordt getoetst aan de hand van het Normenkader Rechtmatigheid. Een aanvullend toetsingscriterium in het kader van de rechtmatigheid betreft de begrotingsrechtmatigheid. Bovengenoemde onderwerpen zullen hierna verder worden toegelicht.


Normenkader Rechtmatigheid

Er zijn binnen de provincie diverse kaders aanwezig die (kwaliteits)eisen stellen aan de interne controle.

Naast de provinciale kaders, is de wet- en regelgeving in de Provinciewet, artikel 216 en 217, van belang. Hierin is geregeld dat Provinciale Staten bij verordening regels vaststellen voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole richt zich vooral op financiële rechtmatigheid: de mate waarin de belangrijkste door het bestuur uitgevoerde financiële beheershandelingen in overeenstemming zijn met de hiervoor geldende regels. De jaarlijkse rechtmatigheidcontrole door de onafhankelijke accountant moet Provinciale Staten in staat stellen om het gevoerde financieel beheer te beoordelen.

Het Normenkader omvat de relevante wet- en regelgeving (zowel Europees, nationaal als provinciaal) voor de belangrijkste processen met financiële consequenties. Deze processen zijn: Verwerven en aannemen (inkopen, aanbesteden, prestatielevering en factuurbetaling), Verstrekken en vaststellen subsidies, Genereren van inkomsten (onderdeel subsidiebaten), Instandhouden Bedrijfskapitaal (onderdeel salarissen en betalingsverkeer), Planning en Control (onderdeel begrotingsuitvoering). Provinciale Staten hebben Gedeputeerde Staten opgedragen het Normenkader Rechtmatigheid periodiek te actualiseren. Op 10 november 2015 hebben Gedeputeerde Staten de meest recente versie van Normenkader Rechtmatigheid vastgesteld.


Interne Controle 2015

Reguliere interne controles

De interne controles over 2015 zijn door het cluster Administratieve Organisatie en Interne Controle (AO/IC) uitgevoerd conform het door Gedeputeerde Staten in december 2014 vastgestelde Concern Interne Controle Plan 2015. Met dit plan hebben Gedeputeerde Staten invulling gegeven aan artikel 10, lid 1, van de Financiële verordening. Hierin is opgenomen dat Gedeputeerde Staten jaarlijks zorg dragen voor de interne controle op de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen.

De in 2015 uitgevoerde interne controles zijn voornamelijk op een procesgerichte wijze uitgevoerd, eventueel aangevuld met gegevensgerichte of systeemgerichte controlewerkzaamheden. Bij een procesgerichte controle wordt gebruik gemaakt van de aanwezige controlemomenten (beheersmaatregelen) die al in de verschillende bedrijfsvoeringprocessen aanwezig zijn. Er wordt een oordeel gegeven over de opzet, het bestaan en de werking van die beheersmaatregelen die de belangrijkste financiële risico's in de processen afdekken. Deze beheersmaatregelen moeten er voor zorgdragen dat risico's die een financiële onrechtmatigheid, onjuistheid of onvolledigheid kunnen veroorzaken voldoende worden afgedekt. Bij een systeemgerichte controle wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de aanwezige controlemomenten (beheersmaatregelen) die zijn geïmplementeerd in de geautomatiseerde systemen binnen de verschillende bedrijfsvoeringprocessen.

De volgende interne controles zijn in 2015 uitgevoerd:

  1. Verwerven en aannemen (Inkopen, aanbesteden, prestatielevering en factuurbetaling);

  2. Verstrekken en vaststellen subsidies;

  3. Genereren van inkomsten (onderdeel Subsidiebaten);

  4. Instandhouden bedrijfskapitaal (onderdeel Betalingsverkeer);

  5. Instandhouden bedrijfskapitaal (onderdeel Salarissen);

  6. Planning en Control (onderdeel Begrotingsuitvoering).

In het najaar van 2015 is door de onafhankelijke accountant een interim-controle uitgevoerd, waarbij onder andere is gekeken naar de kwaliteit van de uitgevoerde interne controles. In de managementletter 2015 laat de onafhankelijke accountant weten dat het niveau van de interne beheersing van de provincie toereikend is.

Naar aanleiding van de in 2015 uitgevoerde interne controles zijn met de proceseigenaren en het management afspraken gemaakt om de opzet, bestaan en werking van de processen en beheersmaatregelen waar nodig verder te verbeteren.

Aanvullende interne controles

Naast de reguliere interne controles is in 2015 ook een aantal aanvullende interne controles uitgevoerd. De aanleiding om deze controles uit te voeren kan divers zijn. Zo kunnen bestuur en management een verzoek doen voor de uitvoering van een bijzonder onderzoek; kan de onafhankelijke accountant adviseren om bepaalde onderwerpen nader te onderzoeken of geven ontwikkelingen in de externe omgeving aanleiding om dergelijke controles te initiëren. De in 2015 uitgevoerde aanvullende interne controles hebben vooral betrekking op de verdere verbetering/uitbreiding van de bestaande interne controles en het reageren op externe ontwikkelingen. De belangrijkste aanvullende interne controles die in 2015 zijn uitgevoerd zijn:

Horizontaal toezicht

In 2014 is binnen de provincie onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van Horizontaal Toezicht. Horizontaal Toezicht is een nieuwe manier van toezicht houden door de Belastingdienst op de naleving van de omzetbelasting en de loonbelasting. Door vooraf eisen te stellen aan de interne beheersing en informatieplicht van de provincie beperkt de Belastingdienst zijn toezichtsactiviteiten tot periodiek overleg en monitoren van het proces. Op 8 december 2014 hebben Gedeputeerde Staten een convenant gesloten met de Belastingdienst waarin beide partijen hebben uitgesproken Horizontaal Toezicht met de provincie Zuid-Holland op korte termijn mogelijk te willen maken.

Het realiseren van Horizontaal Toezicht met de Belastingdienst past in het streven van de provincie om zelf voldoende fiscaal 'in control' te willen zijn. De belangrijkste fiscale aspecten hebben betrekking op de Omzetbelasting (BTW/BCF) en de Loonbelasting. Zowel op het gebied van de omzetbelasting als op het gebied van de loonbelasting heeft de organisatie in 2015 verschillende zaken onderzocht. De nadruk heeft hierbij gelegen op het vaststellen van een juiste en volledige toepassing van de relevante fiscale wet- en regelgeving. Gedurende deze onderzoeken heeft afstemming met de Belastingdienst plaatsgevonden over de wijze waarop de onderzoeken zijn uitgevoerd en de uitkomsten hiervan. De reactie van de Belastingdienst op de uitgevoerde werkzaamheden is positief. Deze worden gezien als een noodzakelijke belangrijke stap in de realisatie van Horizontaal Toezicht. De implementatie van de mogelijke noodzakelijke aanpassingen van de huidige processen vindt plaats in 2016.

Grondadministratie

In 2014 zijn de gronden van Bureau Beheer en Landbouwgronden (BBL) door het Rijk overgedragen aan de provincie. Dit houdt in dat de provincie vanaf het moment van overdracht de registratie van deze gronden moet vastleggen in een eigen grondadministratie. In 2014 heeft de provincie een applicatie aangeschaft waarmee de administratie van de mutaties met betrekking tot deze gronden geautomatiseerd kan plaatsvinden. De onafhankelijke accountant heeft bij de afronding van de controle van de Jaarrekening 2014 geadviseerd zorg te dragen voor verdere verbetering van de inrichting van de grondadministratie zelf en de formalisatie van de interne procedure van de grondmutaties. De verwachting is dat genoemde aanbevelingen van de afhankelijke accountant in de eerste helft van 2016 gerealiseerd zullen zijn. In afwachting hiervan is ten behoeve van de Jaarrekening 2015 een integrale controle uitgevoerd op de grondmutaties 2015.


Ontwikkelingen voor 2016

Naast de reguliere interne controles zal ook in 2016 een aantal aanvullende interne controles worden uitgevoerd. De belangrijkste hiervan zijn:

Lonen en salarissen

In 2014 zijn verschillende initiatieven opgestart om de bestaande processen met betrekking tot Personeel en Organisatie te herijken, waar nodig te updaten en (beter) aan te laten sluiten op bestaande werkinstructies. Begin 2015 hebben knelpunten op het gebied van personeel en systemen geleid tot aanzienlijke vertraging van dit verbetertraject. Recent heeft de organisatie diverse activiteiten in gang gezet om genoemde initiatieven definitief te ontwikkelen en te implementeren. Verwacht wordt dat deze acties eind 2016 afgerond zullen zijn. In aansluiting daarop zal het cluster AO/IC procesgerichte verbijzonderde interne controles uitvoeren op het salarisproces. In afwachting hiervan zullen de interne controles over 2016 nog op een gegevensgerichte wijze worden uitgevoerd.

Grondadministratie

Zoals aangegeven zullen zowel de verdere verbeteringen van de grondadministratie zelf als de implementatie van de procesbeschrijving voor de verwerking van de grondmutaties begin 2016 definitief zijn gerealiseerd. Zodra dat het geval is zal door het cluster AO/IC tweemaal per jaar een procesgerichte verbijzonderde interne controle worden uitgevoerd op de grondadministratie. Hierbij zullen de opzet, het bestaan en de werking van de belangrijkste beheersmaatregelen met betrekking tot de grondadministratie worden beoordeeld.

Horizontaal toezicht

De implementatie van de mogelijke noodzakelijke aanpassingen van de huidige processen met het oog op de realisatie van Horizontaal Toezicht zal plaatsvinden in 2016. Het cluster AO/IC zal nauw betrokken worden bij deze activiteiten. De nadruk zal liggen op het in kaart brengen van alle fiscale risico's, het nagaan of er voldoende beheersmaatregelen aanwezig zijn om deze risico's af te dekken en het implementeren van nieuwe/aanvullende beheersmaatregelen om fiscale risico's (nog) beter af te dekken. Zodra deze activiteiten zijn uitgevoerd zal het cluster AO/IC procesgerichte verbijzonderde interne controles uitvoeren op de omzetbelasting en de loonbelasting. Hierbij zal vooral gekeken worden naar de opzet, het bestaan en de werking van de belangrijkste fiscale beheersmaatregelen.

Naast omzetbelasting en loonbelasting zal de provincie met ingang van 1 januari 2016 ook te maken krijgen met vennootschapsbelasting. Op dat moment treedt nieuwe wetgeving in werking waarin wordt voorzien dat overheidsbedrijven die economische activiteiten ontplooien op dezelfde wijze aan de regels met betrekking tot de vennootschapsbelasting moeten worden onderworpen als private partijen. In 2015 is onderzocht in hoeverre de provincie zich bezig houdt met economische activiteiten. De resultaten van dit onderzoek wijzen uit dat dit in beperkte mate het geval is. Het cluster AO/IC zal, mede in het licht van Horizontaal Toezicht, in 2016 controleactiviteiten verrichten om vast te stellen dat ook op het gebied van de vennootschapsbelasting de provincie de fiscale wet- en regelgeving juist en volledig toepast.


Begrotingsrechtmatigheid

Bij rechtmatigheidscontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk aanvullend toetsingscriterium. Financiële beheerhandelingen die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en de hiermee samenhangende programma's. Volgens het BBV dienen de afwijkingen tussen begroting en de jaarrekening goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen en te worden toegelicht. Door het vaststellen van de jaarrekening door Provinciale Staten worden de desbetreffende uitgaven alsnog geautoriseerd. Het gaat hier om overschrijdingen waarbij Gedeputeerde Staten bij het doen van de uitgaven binnen het door Provinciale Staten uitgezette beleid zijn gebleven. Het is in zijn algemeenheid niet de bedoeling dat de onafhankelijke accountant deze overschrijdingen betrekt bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven.

De afwijkingen die gedurende het jaar 2015 al bekend waren, zijn door Gedeputeerde Staten tijdens het jaar in de vorm van begrotingswijzigingen aan Provinciale Staten voorgelegd. Afwijkingen waarvoor dit niet meer mogelijk was, zijn conform het BBV in de jaarrekening per programma toegelicht.